【建设项目审计】2023高级审计师案例分析考试重点(六)

第二章 建设项目前期决策审计

建设项目前期决策审计，是指内部审计机构对建设项目投资方（业主）及建设管理方在项目建设前组织开展研究、论证、决策、准备等工作的合规性、效率性和效果性开展的审计。

第一节 业务概述

一、概念

建设项目的前期决策主要是项目投资方内部研究和论证，而后按照国家、地方政府及有关部门规定的程序,以及投资方内部规定履行审批流程的过程。前期决策包括了项目立项、论证、审批、报建等一系列复杂的工作，涵盖了项目投资决策单位按照规定的建设程序，以及根据所在组织的宏观战略要求，结合拟建项目相关情况，通过多方面的技术经济分析、综合分析，选择拟建项目是否投资以及投资的位置、最优开发方案、开发时机等因素的决定过程。

二、业务内容

建设项目前期决策业务包括投资主体内部决策和向政府、上级主管单位的外部报批两部分。内外部业务在时间上是重叠搭接的，在操作中也是互为前提，交叉进展的。

（一）投资主体内部决策

建设项目投资主体内部决策工作可分为项目建议和项目决策两个阶段。项目建议阶段的任务是甄别和发现建设项目投资机会，项目决策阶段的任务是判断建设项目是否应当投资，并确定建设内容、规模和时机。

（二）外部报批

我国政府机关对建设项目的报批流程规定较为繁杂，本指南不做详细展开。简而言之，2004年《国务院关于投资体制改革的决定》出台以来，对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，而是区别不同情况实行核准制和备案制。目前，企业投资项目适用于《企业投资项目核准和备案管理条例》。政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准，从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准。对于外商投资项目，政府还要从市场准入、资本项目管理等方面进行核准。其他项目无论规模大小，均改为备案制。对于企业使用政府补助、转贷、贴息投资建设的项目，政府也只审批资金申请报告。

三、前期决策程序

建设项目前期决策中，战略、法律、市场、技术和商务等方面的论证，是项目成败的重要决定因素，但这些论证的内容与各项目自身所处行业、建设规模、投资方式、建设时机息息相关，不能一概而论，在此不做具体介绍。本节重点介绍所有建设项目都应当履行的立项审批和报建程序，也称基本建设程序。

（一）政府投资项目审批流程

政府投资项目实行审批制，主要由政府或其发展改革部门审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计。对情况特殊、影响重大的项目，还需要审批开工报告。对规划中已经明确、前期工作深度达到项目建议书要求、建设内容简单、投资规模较小的项目，可以直接编报可行性研究报告，或者合并编报项目建议书。

编制完成可行性研究报告后，项目单位应当按照规定程序报送项目审批部门审批，并应当附相关文件：城乡规划行政主管部门出具的选址意见书；国土资源行政主管部门出具的用地预审意见；环境保护行政主管部门出具的环境影响评价审批文件；项目的节能评估报告书、节能评估报告表或者节能登记表（由中央有关部门审批的项目，需附国家发展改革委出具的节能审查意见）；根据有关规定应当提交的其他文件。

项目单位可以依据可行性研究报告批复文件，按照规定向城乡规划、国土资源等部门申请办理规划许可、正式用地手续等，并委托具有相应资质的设计单位进行初步设计。

初步设计应当符合国家有关规定和可行性研究报告批复文件的有关要求，明确各单项工程或者单位工程的建设内容、建设规模、建设标准、用地规模、主要材料、设备规格和技术参数等设计方案，并据此编制投资概算。投资概算应当包括国家规定的项目建设所需的全部费用。

初步设计文件一般要通过有关中央部门和地方政府部门的审批。初步设计总概算超过可研报告总概算10％以上或其他主要指标需要更改时，要重新报批可研报告。

建设准备阶段要做好建设项目开工前的各项准备工作，并报批开工报告。建设项目开工必须达到很多条件，如项目法人已经设立；初步设计及总概算已经批准；资金已经落实；“七通一平”已经完成等。

（二）企业投资项目核准和备案流程

企业投资建设项目，应当遵守国家法律法规，符合国民经济和社会发展总体规划、专项规划、区域规划、产业政策、市场准入标准、资源开发、能耗与环境管理等要求，依法履行项目核准或者备案及其他相关手续，并依法办理城乡规划、土地（海域）使用、环境保护、能源资源利用、安全生产等相关手续，如实提供相关材料，报告相关信息。

企业投资项目的核准程序主要分三个步骤。第一步，项目单位分别向有关部门申请办理相关前置审批文件；第二步，项目单位向项目核准机关报送项目申请报告，并附相关前置审批文件；第三步，项目单位依据项目核准文件向相关部门申请办理开工前的报建手续。