【建设项目审计】2023高级审计师案例分析考试重点(八)

第二章 建设项目前期决策审计

第三节 建设项目可行性研究或核准备案审计

一、业务概述

（一）政府投资项目可行性研究报告编制工作简介

对于政府投资项目（包括企业承担，但有政府投资的项目）而言，项目建议书批复后，项目单位组织开展可行性研究。可行性研究阶段的主要任务是对项目在技术和经济上的可行性以及社会效益、节能、资源综合利用、生态环境影响、社会稳定风险等进行全面分析论证，落实各项建设和运行保障条件，并按照有关规定取得相关许可、审查意见。可行性研究报告的编制格式、内容和深度应当达到规定要求。可行性研究报告的审批文件是项目决策，即最终确定项目是否能开展的重要文件，也是进行初步设计的重要依据。因此，报告一经审查批准，项目单位不得随意修改和变更。

可行性研究报告应当经过必要审查。投资主体内部需要召集相关部门，有时包括外部审查机构和投资机构、融资机构，对项目的可行性及颠覆性因素进行论证，并给出审查意见和修改建议。项目团队则需要针对审查意见进行修改完善。项目审批单位在必要时也会组织专家或委托中介机构对项目单位上报的可行性研究报告进行审查。根据审查收口的可行性研究报告，应当编制投资项目风险评估报告。

可行性研究报告的审批，就是项目的决策评审过程。立项决策一般分为，专家组成的投资评审委员会进行的技术评审决策，组织内部决策机构履行决策职能进行的行政决策。投资评审委员会的专家对建设项目的政策及战略分析、技术可行性与经济收益性、实施能力及资金筹措、风险评估及对策作出评估，并给出结论是否建议项目立项、组建项目筹备团队。专家意见提交后，进入组织内部行政决策流程。行政决策流程因组织治理结构的不同而有较大区别，如国有企业一般履行“三重一大”决策流程，公司一般履行经理层决策、董事会决策、股东大会决策等流程，行政事业单位一般履行的是责任部门、分管领导、主要领导、上级主管单位等逐级层层上报审批的流程。

通过投资决策的项目，需开展项目建设准备工作，内容包括：与政府有关部门对接，与地方政府签订特许权协议（如有）；下达任务委托设计部门开展可研报告编制及核准前服务总承包工作；成立项目筹备小组，负责项目公司成立前的核准工作；将项目投资概况及组建项目公司的申请上报上级组织；配合政府有关机构完成项目审批（或核准、备案）和各项专项审批。

（二）企业投资项目核准和备案工作简介

2004年《国务院关于投资体制改革的决定》出台后，企业投资项目不再报批可行性研究报告，实行核准或备案制。具体而言，企业在中国境内投资建设的固定资产投资项目中，关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目，实行核准管理。具体项目范围以及核准机关、核准权限依照政府核准的投资项目目录执行。其他项目实行备案管理。除国务院另有规定的，实行备案管理的项目按照属地原则备案。

企业办理项目核准手续，应当按照国家有关要求编制项目申请报告并报送有关部门。组织编制和报送项目申请报告的项目单位，应当对项目申请报告以及依法应当附具文件的真实性、合法性和完整性负责。项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等，应当依法由企业自主决策并自担风险，项目核准、备案机关及其他行政机关不得非法干预企业的投资自主权。

项目单位或者其委托的工程咨询单位应当按照项目申请报告通用文本和行业示范文本的要求，编写项目申请报告。项目申请报告主要包括以下内容：项目单位情况；拟建项目情况，包括项目名称、建设地点、建设规模、建设内容等；项目资源利用情况分析以及对生态环境的影响分析；项目对经济和社会的影响分析。项目申请使用政府投资补助、贷款贴息的，应在履行核准或备案手续后，提出资金申请报告。

项目核准机关在正式受理项目申请报告后，需要评估的，可委托具有相应资质的工程咨询机构进行评估。项目建设可能对公众利益构成重大影响的，项目核准机关在作出核准决定前，应当采取适当方式征求公众意见。相关部门对直接涉及群众切身利益的用地（用海）、环境影响、移民安置、社会稳定风险等事项已经进行实质性审查并出具了相关审批文件的，项目核准机关可不再就相关内容重复征求公众意见。对于特别重大的项目，可以实行专家评议制度。项目核准机关应当从以下方面对项目进行审查：是否危害经济安全、社会安全、生态安全等国家安全；是否符合相关发展建设规划、产业政策和技术标准；是否合理开发并有效利用资源；是否对重大公共利益产生不利影响。

对按照国家规定应当核准的项目，项目单位在向核准机关报送项目申请报告时，应当根据国家法律法规的规定报送的文件包括：城乡规划行政主管部门出具的选址意见书（仅指以划拨方式提供国有土地使用权的项目）；国土资源（海洋）行政主管部门出具的用地（用海）预审意见（国土资源主管部门明确可以不进行用地预审的情形除外）；法律、行政法规规定需要办理的其他相关手续。

对实行备案管理的项目，项目单位应当在开工建设前，通过在线平台将相关信息告知项目备案机关，依法履行投资项目信息告知义务，并遵循诚信和规范原则。项目单位应当对备案项目信息的真实性、合法性和完整性负责。项目备案机关收到全部信息即为备案。

项目备案基本信息包括：项目单位基本情况，项目名称、建设地点、建设规模、建设内容，项目总投资额；项目符合产业政策声明。

二、审计目标和内容

（一）审计目标

1.核查资料依据充分可靠性

可行性研究报告所依据的市场调研资料、技术分析资料、建设条件调查资料应真实、完整地反映项目建设条件，不得存在对投资主体的立项决策构成重大误导现象。对核准项目，项目申请报告内容应真实，各项建设条件、建设内容应符合实际情况。对备案项目，项目备案资料应真实，相关信息应反映项目实际建设内容。

2.确认比选过程合规性

可行性研究报告和项目申请报告的编制流程应符合国家相关规定；项目备案资料应通过线上平台按规定提交。可行性研究报告、项目申请报告应按规定经过必要的专家评审、公众评议、评估、公示，得到政府机构、企业治理层和管理层的批准；评审、评估、评议和公示中收集到的利益相关方所提意见应得到落实。

3.评价可行性研究报告等文件的有效性

项目可行性研究工作应获取足够信息提供决策参考。评审专家应科学、合理地确定建设方案，以有利于项目运行，最大限度地提升投资绩效；要结合可行性研究报告及其编制依据，对照项目实际情况及建设中发现的各类问题，对可行性研究报告有效性做出评价。

（二）审计内容

审计人员应当根据项目投资来源、所属行业、规模大小，确定项目应当执行审批、核准、备案何种决策流程，并根据可行性研究报告编制和评审、项目申请报告核准或项目信息备案相应工作流程，对每个环节工作是否合规、尽责，是否达到最佳效果进行跟踪检查。审计应当复核各阶段上报的方案资料是否充分翔实，计算是否准确，结论是否客观，风险评估是否到位。要了解项目咨询机构的资质能力，评估其是否具备编制相关文件的能力，是否尽职尽责。

三、审计程序和方法

（一）需要取得的资料

1.可行性研究报告及其附件资料。

2.可行性研究报告论证、批复文件。

3.项目建议书及其批复文件、国民经济和社会发展规划、行业发展规划资料。

4.土地、地勘、市政等审批文件。

5.与投资决策有关的会议纪要、收发文件等。

6.项目规划选址、工程规划设计要求、环境影响评价等批复文件。

7.项目资本金证明，银行贷款承诺函，其他来源资金证明等文件。

（二）审计取证

1.对可行性研究报告（或项目申请报告，下同）编制过程进行复核

一是审查建设项目投资决策程序是否符合相应规模、行业项目的建设要求，决策程序是否民主、科学。

二是查阅可行性研究报告及其附件、可行性研究报告论证、批复文件以及其他有关批复文件等资料，审查投资决策程序是否完整。

三是查阅可行性研究报告论证和批复文件、国民经济和社会发展规划、行业发展规划资料以及其他有关批复文件等资料，审核政府有关部门是否在法定权限范围内对上述程序进行审批，是否存在通过化整为零等手段规避审批。项目建设是否符合国家有关投资政策的要求。

四是查阅国民经济和社会发展规划、行业发展规划资料以及其他有关批复文件等资料，审查项目是否符合规划和产业政策；是否有项目建议书及其批文；需利用矿产资源的项目，是否有国家批准的矿藏资源报告。

五是对组织内部参与决策评审的单位或部门以及受托对决策过程资料进行评审的中介服务机构，是否尽到评审职责、所提评审意见是否科学、合理；检查参与可行性研究机构资质及论证的专家的专业结构和资格。

2.对可行性研究报告的内容进行检查

一是检查可行性研究报告的相关内容，包括事实、依据、数据、表述等是否虚假。包括：资金来源和筹措是否准备充分、项目实施进度预测是否合理等；建设规模、建设方案是否明确达到项目建议书要求；投资估算和资金筹措及还贷方案是否明确。

二是通过审阅决策成果文件及其相关支持性材料，收集决策时点内外部数据，还原决策过程；检查决策成果文件及其相关支持性材料内容是否完整，是否足以支持决策参与单位和部门提出评审意见。查阅可行性研究报告及其附件、可行性研究报告论证、批复文件以及其他有关批复文件等资料，审查是否具备行业主管部门发布的《投资项目可行性研究指南》规定的内容。建设投资估算是否有主要设备的咨询价格资料和依据相应的工程造价的定额、标准；建设项目的经济评价是否依据必要的财务指标和参数等。

三是对决策中依据的基础资料、基础数据的真实性、合理性进行检查核实。包括检查市场调查及市场预测中数据获取方式的适当性及合理性；检查财务估算中成本项目是否完整，以及对历史价格、实际价格、内部价格及成本水平的真实性进行测试等。检查投资方案、投资规模、生产规模、布局选址、技术、设备、环保等方面的资料来源；检查原材料、燃料、动力供应和交通及公用配套设施是否满足项目要求；检查是否在多方案比较选择的基础上进行决策；检查拟建项目与类似已建成项目的有关技术经济指标和投资预算的对比情况；检查工程设计是否符合国家环境保护的法律法规和有关政策，需要配套的环境治理项目是否编制并与建设项目同步进行等；检查投资估算和资金筹措的安排是否合理；检查投资估算是否准确，并按现值法或终值法对估算进行测试。建设规模的市场预测是否准确；厂址及建设条件是否符合地形、地质、水文等条件；建设项目工艺和技术方案是否先进；经济上是否合理；审查交通运输环境条件是否有保证；审查环保措施是否与主体工程设计、建设投资同步进行；审查投资估算和资金筹措，主要审查建设资金安排是否合理、估算和概算内容是否完整、指标选用是否合理、资金来源有无正常的来源渠道、贷款有无偿还能力、投资回收期是否正确等。

四是检查决策是否符合国家宏观政策及自身的发展战略，是否以提高自身核心竞争能力为宗旨；重点检查内容有无违反决策程序及决策失误的情况等。对项目决策机构最终决策结果的科学性做出评价。主要关注项目预定建设条件是否能落实，预计效益是否能实现，项目决策中是否遗漏忽视了重大风险等。关注参与决策的单位或部门所提评审意见是否得到落实，无法落实的是否做出合理说明。

五是参考审计时项目决策执行情况，包括实际建设情况和外部环境变化情况，对决策过程中形成的成果文件及其支撑材料的质量作出评价，包括对其中所做各种假设、前提、预测的真实性、合理性和风险冗余度做出评价。

六是提出关于完善项目决策机制、改进项目决策流程、调整项目决策意见、加强项目后期风险管控和提升项目效益的意见和建议。